DocUP 2000/2006 Regione Emilia Romagna

2. Definizione della strategia di intervento

1. Quadro di riferimento delle politiche comunitarie, nazionali e regionali per lo sviluppo socio-economico

Il processo di revisione delle politiche strutturali europee – avviato da Agenda 2000 e sfociato nell’approvazione dei nuovi regolamenti dei Fondi strutturali – è stato seguito con partecipe attenzione da parte della Regione Emilia-Romagna, che ha improntato l’aggiornamento dei propri strumenti di programmazione socio economica e territoriale al confronto sistematico con gli orientamenti emergenti a livello comunitario.

Il rafforzamento della competitività, quale chiave di volta del sostegno a processi di sviluppo sostenibile, è il tema dominante che accomuna i nuovi indirizzi delle politiche europee a quelli perseguiti dalle politiche regionali, che declinano tale principio nello specifico contesto locale. La Regione Emilia-Romagna ha assunto come prioritario questo obiettivo, se non altro per il forte grado di proiezione internazionale ed esposizione concorrenziale del sistema produttivo regionale e della necessità di affrontare scenari competitivi e tecnologici in continua evoluzione.

In una realtà avanzata quale è l’Emilia-Romagna, il rafforzamento competitivo del "sistema regione" si accompagna tuttavia ad altri obiettivi chiave per la qualità dello sviluppo regionale; essi sono riscontrabili in ulteriori principi programmatici della Regione all'interno dei quali si sottolineano:

• Favorire la crescita integrata dei sistemi locali, tramite la valorizzazione delle loro diverse specificità e perseguendo una specializzazione funzionale del territorio;

• Promuovere i processi di innovazione a tutti campo: dalla diffusione delle nuove tecnologie della comunicazione e sostegno alla crescita della "società dell’informazione", allo sviluppo di reti di relazioni fra sistema delle imprese e luoghi della ricerca, alla qualificazione dei rapporti tra cittadini, imprese e pubblica amministrazione;

• Assicurare la sostenibilità dei processi di sviluppo, ricercando tutte le sinergie possibili tra crescita del lavoro e crescita delle imprese, nella consapevolezza che le politiche per l'ambiente non sono necessariamente vincolistiche, ma assumono al contrario rilevanza economica per i territori,
• Qualificare il sistema del welfare per mantenere la coesione sociale, anche in riferimento all'integrazione e alla convivenza con chi viene a lavorare in regione, e migliorare la qualità della vita,
• Promuovere la "nuova programmazione" per avviare nuove relazioni con i territori, il sistema delle autonomie ed i cittadini.

A questi principi il governo regionale si è ispirato in primo luogo nel dare attuazione per quanto di propria competenza alla riorganizzazione in senso federalista dello Stato, nel delineare il profilo strategico dello sviluppo territoriale e nel sollecitare un’attuazione concordata delle politiche nazionali sul territorio regionale, nonché nella impostazione delle proprie politiche e strumenti di intervento settoriali.

Sul primo fronte va ricordato che la Regione Emilia-Romagna è risultata la prima regione italiana a dare attuazione al recepimento della legge Bassanini, con l’approvazione in tempi rapidi della L.R. 3 del 21 aprile del 1999 "Riordino del sistema regionale e locale", nella quale – oltre a delineare le nuove competenze – si è provveduto a riorganizzare le politiche per lo sviluppo economico, realizzando il decentramento, la riarticolazione, l’innovazione degli strumenti nazionali ed introducendo nel contempo nuovi strumenti.

L’Intesa di programma siglata dalla Regione Emilia-Romagna con il Governo italiano nel marzo 2000, costituisce inoltre un quadro concordato di riferimento per la realizzazione di interventi nel territorio regionale condivisi tra l'amministrazione centrale e quella regionale. I principali punti dell’intesa, che fa riferimento alle linee programmatiche regionali sopra descritte, sono relativi allo sviluppo telematico della Regione, la tutela delle risorse ambientali e il presidio del territorio, le funzioni integrate delle infrastrutture e trasporti, la riqualificazione urbana e la promozione dei beni e delle attività culturali.

Nell’ambito delle linee programmatiche e strategiche regionali, gli strumenti di intervento disponibili sono indirizzati al conseguimento di uno sviluppo socio-economico armonico e diffuso della Regione e dei suoi territori. In particolare, la Regione ha scelto di perseguire l’obiettivo di uno sviluppo economico "a maglie larghe", cioè di estendere il modello di sviluppo concentrato principalmente lungo la via Emilia sia verso la parte bassa della pianura e la costa settentrionale (asse della cispadana e corridoio adriatico), sia verso la parte collinare e montana (asse della pedemontana), avviando il completamento infrastrutturale e programmi di promozione economica territoriale. Tra gli strumenti programmatici avviati svolgono un ruolo cardine per il rafforzamento competitivo del sistema regionale: il Piano triennale per lo sviluppo delle attività produttive, il Piano telematico regionale, i Programmi speciali d’area, i piani di sviluppo socioeconomico delle comunità montane, il Piano regionale integrato dei trasporti e il Piano triennale regionale di tutela ambientale (in fase di definizione). In particolare, ciascuno dei piani citati si pone obiettivi di fondo che contribuiscono alla realizzazione delle strategie globali della Regione.

Per quanto riguarda il Programma regionale triennale per lo sviluppo delle attività produttive, gli obiettivi generali del programma – perseguiti attraverso sei assi operativi e le relative misure ed azioni sono i seguenti:

• il miglioramento dell’efficienza del sistema "esterno" alle imprese, semplificando e migliorando i rapporti imprese/istituzioni (PA, sistema bancario, sistema della ricerca e innovazione ecc.)
• l’innalzamento delle competenze e conoscenze del sistema per favorire lo sviluppo competitivo attraverso l’innovazione tecnologica, la qualità, le tecnologie sicure ed eco-compatibili, lo sviluppo delle strutture organizzative e delle tecnologie di gestione;
• l’apertura su scala internazionale del sistema produttivo, rafforzandone il posizionamento competitivo;
• il mantenimento e rafforzamento del carattere diffuso dello sviluppo, per garantire coesione sociale ed equilibrio territoriale;
• la promozione dello sviluppo sostenibile.

Più in particolare, gli assi operativi sono:

Il Piano telematico regionale si pone come obiettivo l’avvio ed il completamento di interventi infrastrutturali che consentano alla pubblica amministrazione di erogare servizi alla cittadinanza e alle imprese avvalendosi delle nuove tecnologie di telecomunicazione. In particolare prevede interventi per innalzare la qualità e l’efficienza dei servizi erogati, contemplando anche modalità integrate di erogazione. A questo fine prevede di completare la Rete Unitaria dell’Emilia-Romagna e di promuovere il commercio elettronico e l’industria multimediale. Procedere alla modernizzazione della P.A. significa anche promuovere un mercato regionale competitivo delle telecomunicazione e sviluppare i servizi erogabili via Internet.

Il Piano regionale integrato dei trasporti, elaborato nel ’98, fa propria l’opzione del rafforzamento competitivo del sistema regionale, individuando quali linee di intervento settoriali prioritarie:

• il completamento di nuovi assi di comunicazione e, in particolare l’asse della Cispadana, la Pedemontana, il corridoio adriatico;
• il recupero del traffico passeggeri e merci da parte della rete ferroviaria e di navigazione fluviale e marittima;
• la ristrutturazione del trasporto pubblico accentuandone l’integrazione intermodale, riqualificando i servizi e recuperando la produttività della spesa pubblica;
• l’incentivazione dell’intermodalità del trasporto merci.

Il Piano triennale regionale di tutela ambientale, attualmente in via di definizione, sposa – per quanto attiene il rapporto fra salvaguardia ambientale e sviluppo economico - l’approccio pro-attivo dei sistemi di gestione ambientale e promuove in particolare l’applicazione del Regolamento EMAS non solo nelle imprese, ma anche come strumento di governo ambientale dei sistemi produttivi locali.

Oltre a condividere gli stessi indirizzi programmatici, gli strumenti di intervento messi in campo dalla regione Emilia-Romagna per favorire uno sviluppo economico equilibrato, praticano anche un identico metodo di attuazione, sotto il profilo del coinvolgimento degli enti locali nella definizione operativa degli interventi.

Al di là dell’introduzione nell’ordinamento regionale di specifici strumenti di programmazione negoziata (i programmi speciali d’area di cui si è dato conto in precedenza), va sottolineato infatti come in tutti i campi la Regione stia promovendo la partecipazione del livello locale – e in primo luogo delle Province - non solamente alla gestione, ma anche alla definizione degli obiettivi specifici e delle priorità operative per i rispettivi ambiti territoriali.

Questo approccio caratterizza tutti i piani di settore citati in precedenza, nonché l’impianto di leggi regionali quali ad esempio la L.R. 19/98 "Norme in materia di riqualificazione urbana" o la L.R. 22/97 in merito alle disposizioni a favore della montagna e l’ordinamento delle Comunità Montane. Quest’ultima normativa ha stabilito le linee guida, gli obiettivi, le modalità e i criteri per la realizzazione di piani di sviluppo socio-economico delle Comunità Montane, nel cui ambito possono rientrare interventi per lo sviluppo e la riqualificazione produttiva, il miglioramento delle infrastrutture e dei servizi, interventi di tipo ambientale nei territori montani della regione.

Come ricordato anche nel capitolo 1, altro strumento per la programmazione negoziata e lo sviluppo territoriale integrato sono i Programmi speciali d’area, normati dalla Legge regionale 30/96, che consentono di intervenire in modo integrato su territori caratterizzati da omogeneità socioeconomica e contiguità tra i comuni coinvolti. Sollecitando finanza locale ed investimenti privati e accorpando diverse iniziative di intervento in un unico Programma, elaborato a seguito della procedura negoziale, tale strumento si presenta particolarmente efficace a livello di programmazione e progettualità territoriale. Degli otto programmi speciali d’area già approvati, cinque afferiscono interamente o in parte ad aree Obiettivo 2.

Sulla base delle politiche e delle strategie regionali sopra illustrate, la Regione Emilia-Romagna ha declinato su scala regionale gli strumenti messi a disposizione dai Fondi Strutturali. Tra questi, il Piano Operativo Regionale Obiettivo 3, il Piano di Sviluppo Rurale, il Programma di Iniziativa Comunitaria Leader Plus, il Programma di iniziativa comunitaria Equal, il fondo SFOP per la pesca, contengono al loro interno numerose linee di intervento che si integrano appieno con gli obiettivi e le azioni previste dal DocUP Obiettivo 2.

Per quanto riguarda il Programma Operativo Obiettivo 3, in esso non si prevedono misure specifiche per le zone Obiettivo 2, seppure si dovranno attivare esperienze innovative finalizzate, in particolare, all'integrazione delle competenze settoriali e alla realizzazione di progetti di sviluppo locale, di progetti inseriti nella programmazione negoziata. L'attenzione va quindi alle metodologie utilizzate, pur nel rispetto degli assi e misure che caratterizzano l'Obiettivo 3.

Si prevede che a livello finanziario le aree Obiettivo 2 (escluse le aree a sostegno transitorio) riceveranno almeno il 5% pro-capite in più rispetto al resto della regione, pari a 127 milioni di Euro nel periodo 2000-2006.

L’impianto complessivo dell’Obiettivo 3 è stato declinato, su scala regionale, nella direzione di agire sulla qualificazione della forza lavoro per prevenire effetti di spiazzamento del mercato del lavoro ed incidere a favore di una sempre maggiore professionalità e flessibilità delle competenze delle risorse umane.

In questo quadro risultano particolarmente collegati alle finalità e agli obiettivi del DocUP Obiettivo 2 gli assi previsti dal POR Obiettivo 3 e in particolare alcune misure in esso contenute.

L’Asse A (Sviluppo e promozione di politiche attive del mercato del lavoro per combattere e prevenire la disoccupazione, evitare a donne e uomini la disoccupazione di lunga durata, agevolare il reinserimento dei disoccupati di lunga durata nel mercato del lavoro e sostenere l’inserimento nella vita professionale dei giovani e di coloro, uomini e donne, che si reinseriscono nel mercato del lavoro) prevede un riferimento specifico al territorio interessato dall’Obiettivo 2 in tutte le misure ed in particolare nell’ambito della Misura A1 "Organizzazione dei nuovi servizi per l’impiego" per quanto riguarda interventi a favore di riconversioni settoriali e territoriali in collaborazione con gli attori locali, e delle misure A2 "Inserimento e reinserimento nel mercato del lavoro di giovani e adulti nella logica dell’approccio preventivo e per la riduzione della disoccupazione di lunga durata" e A3 "Prevenire la dispersione scolastica e promuovere il reinserimento formativo dei drop out" finalizzate a definire interventi in campo formativo collegati ai fabbisogni dell’economia locale.

Nell’Asse C (Promozione e miglioramento della formazione professionale, dell’istruzione, dell’orientamento nell’ambito di una politica di apprendimento nell’intero arco della vita al fine di agevolare e migliorare l’accesso e l’integrazione nel mercato del lavoro, migliorare e sostenere l’occupabilità, promuovere la mobilità professionale) la Misura C3 "Formazione permanente" presenta interessanti elementi di applicazione nell’aree Obiettivo 2 perchè è mirata alla costruzione di un nuovo sistema di Formazione Integrata Superiore che, attraverso l’integrazione tra sistemi nell’ambito della programmazione dell’offerta sulla base delle esigenze locali, renda maggiormente spendibili nel mercato del lavoro le qualifiche conseguite.

L’Asse D (Promozione di forza lavoro competente, qualificata ed adattabile, dell’innovazione dell’adattabilità nell’organizzazione del lavoro, dello sviluppo dello spirito imprenditoriale, di condizioni che agevolino la creazione di posti di lavoro nonché della qualificazione e del rafforzamento del potenziale umano della ricerca, nella scienza e nella tecnologia) ed in particolare le misure D1 "Sviluppo della formazione permanente, della flessibilità del MdL e della competitività delle imprese con priorità alle PMI", la Misura D3 "Sviluppo e consolidamento dell’imprenditorialità", la Misura D4 "Miglioramento delle risorse umane nel settore della ricerca e sviluppo tecnologico", risultano di interesse per le aree Obiettivo 2, in particolar modo la Misura D3 rivolta allo sviluppo dell’imprenditorialità con priorità ai nuovi bacini di impiego.

Anche l’Asse E (Misure specifiche tese a migliorare l’accesso e la partecipazione delle donne al mercato del lavoro) rappresenta un interessante momento di raccordo con le finalità dell’Obiettivo 2, soprattutto per facilitare l’accesso alle occasioni di impiego e autoimprenditorialità delle donne anche nelle aree più marginali del contesto regionale.

Ugualmente rilevante può risultare l'Asse B che ha come obiettivo la promozione di pari opportunità all'accesso al mercato del lavoro, in particolare per soggetti esposti al rischio di esclusione sociale. Si intende cioè migliorare l'integrazione culturale e sociale per chi si trova in condizioni di particolare svantaggio (immigrati, disabili ecc.).

In sintesi la distribuzione delle risorse tra gli Assi del POR Obiettivo 3 per l'Emilia-Romagna è la seguente:

• ASSE A 36,9%
• ASSE B 8,5%
• ASSE C 26,2%
• ASSE D 15,1%
• ASSE E 10,3%
• ASSE F 3,0%

Le risorse specifiche destinate alle aree Obiettivo 2 saranno utilizzate, nel rispetto degli assi e delle misure che costituiscono l'Obiettivo 3, in modo coordinato con le strategie del DocUP Obiettivo 2 e con la possibilità di adottare metodologie innovative finalizzate in particolare alla realizzazione di progetti di sviluppo locale.

La strategia del Piano regionale di Sviluppo Rurale consiste infatti nella promozione di un’evoluzione differenziata delle diverse realtà agricole presenti in regione, grazie alla valorizzazione dei punti di forza specifici di ciascuna e ad un’integrazione virtuosa fra tutela dell’ambiente e sviluppo socio-economico. Pertanto l’obiettivo globale è accrescere la competitività delle imprese, mantenendo la coesione e l’integrazione dei sistemi socio-economici territoriali e favorendo la salvaguardia delle risorse ambientali.

L’Asse comprendente gli interventi integrati per lo sviluppo locale (Asse 3) presenta le più evidenti sinergie con il DocUP Obiettivo 2, in quanto gli interventi previsti vertono principalmente su due fronti complementari: quello della diversificazione delle attività economiche e quello della valorizzazione del territorio. Quanto al primo fronte, si intende riservare una particolare attenzione alle misure per lo sviluppo di attività di servizio ed integrative del reddito agricolo, nonché alla promozione di strutture e di circuiti agrituristici. Per quanto attiene alla valorizzazione delle specificità locali, verranno intraprese azioni per favorire la commercializzazione di prodotti agricoli di qualità legati al territorio. Inoltre, verrà accordato un supporto alla realizzazione di infrastrutture rurali e di opere di salvaguardia del patrimonio rurale. I fondi totali disponibili per la realizzazione degli interventi collegati a questo asse ammontano a 136,38 milioni di Euro, di cui la grande parte delle risorse comunitarie disponibili sarà concentrata nelle zone Obiettivo 2.

Per quanto riguarda il Programma di Iniziativa Comunitaria Leader Plus, anche in questo caso il Programma evidenzia forti sinergie con le aree e le finalità del DocUP Obiettivo 2.

Gli obiettivi previsti dal prossimo periodo di programmazione (2000-2006) della Regione Emilia-Romagna si riferiscono a:

• Sviluppare il carattere innovativo e pilota dell'Iniziativa relativamente alle funzioni ed il ruolo delle zone rurali (ad esempio con interventi in nuovi campi tematici quali quelli legati allo sviluppo di nuove tecnologie ed innovazione organizzativa del territorio e dell'economia, la valorizzazione delle risorse locali, con particolare attenzione al patrimonio naturale e culturale, lo sviluppo di modelli di fruizione di risorse naturali ecc.).
• Valorizzare delle esperienze di sviluppo e gestione del territorio rurale e diffusione di buone prassi (ad esempio con interventi collegati alla qualità della programmazione locale e la sua applicazione, al collegamento e complementarietà con la programmazione presente sul territorio ecc.).
• Sviluppo della cooperazione interterritoriale e scambio di esperienze (ad esempio con azioni volte alla creazione di reti di cooperazione e scambio di esperienze a livello regionale, nazionale ed europeo).

Il Programma di iniziativa comunitaria Equal è finalizzato a promuovere o sviluppare nuovi strumenti per combattere le forme di discriminazione e di disuguaglianza nel contesto del mercato del lavoro e verrà attuato attraverso l'attivazione di partnership strategiche (partenariati di sviluppo) create su base geografica o settoriale. L'attenzione particolare allo sviluppo dell'economia sociale ed ad una sua partecipazione al sistema produttivo generale trova una naturale complementarietà e sinergia con le azioni che verranno sviluppate nell'ambito del DocUP Obiettivo 2.

Infine, per quanto riguarda gli interventi a sostegno del settore della pesca, attuati tramite il fondo SFOP, le azioni programmate a livello regionale hanno come obiettivo la qualificazione del settore nel contesto produttivo regionale e sono incentrate sulla promozione dell'integrazione del settore con il sistema turistico (con particolare riferimento al turismo "ambientale") e sul comparto della trasformazione e commercializzazione con l'intento di favorire l'adozione di politiche di qualità del prodotto e la sua promozione.

In conclusione è importante sottolineare che, nell’ottica di valorizzazione del ruolo degli Enti Locali e della loro capacità di interpretare le specificità territoriali locali, le Province sono chiamate alla gestione integrata delle risorse e degli interventi previsti dai Fondi Strutturali. In questa direzione si intende quindi valorizzare ulteriormente l’impatto che il DocUP, l’Obiettivo 3, il Piano di sviluppo rurale e il Programma Leader Plus avranno sul territorio regionale, grazie alle evidenti sinergie e l’intensità degli effetti moltiplicativi che possono derivare dalla gestione integrata di questi strumenti.