DocUP 2000/2006 Regione Emilia Romagna

3.2 Individuazione della strategia di sviluppo, degli assi prioritari di intervento e degli obiettivi

Nel quadro della valutazione ex ante, il Capitolo 3.1 è stato dedicato ad analizzare la completezza delle analisi svolte nella fase preliminare di predisposizione del DocUP e riassunte nel Capitolo 1 – Analisi del contesto di sviluppo regionale.

Inoltre si è proceduto a verificare le priorità, in termini di disparità da correggere per mezzo delle azioni identificate e previste nel Programma, quali emergono dall’analisi SWOT.

Infine si sono analizzate le esperienze maturate durante il precedente periodo di programmazione, al fine di trarne le informazioni e indicazioni utili per la definizione del nuovo DocUP.

Da evidenziare in conclusione l’attenzione posta ad alcuni temi di particolare rilevanza, in quanto importanti per un armonioso e sostenibile processo di sviluppo per le aree obiettivo 2 della regione Emilia Romagna ma anche rilevanti per le strategie europee per l’occupazione, l’ambiente e la parità fra uomini e donne. Si sono quindi trattati, nella prima parte della valutazione ex ante, il tema delle risorse umane e le tendenze del mercato del lavoro, le condizioni e caratteristiche dell’ambiente, al fine di integrare l’aspetto ambientale nell’intervento e infine la situazione in termini di pari opportunità tra uomini e donne.

La seconda parte della valutazione ex ante, in coerenza con lo sviluppo del processo analitico e di verifica, che è stato intrapreso congiuntamente alla preparazione del DocUP, approfondisce i temi delle scelte strategiche effettuate nel Programma, investigandone la pertinenza, la coerenza e l’impatto.

Successivamente si procede ad una analisi della struttura e dei contenuti del programma, in termini identificazione e analisi del sistema degli indicatori che sono necessari per verificare nel tempo lo stato di sviluppo del programma e mantenerne il controllo sia interno da parte dell’Autorità responsabile, la Regione Emilia Romagna, che esterno da parte delle istituzioni nazionali ed europee.

Infine si verificherà in che termini il programma obiettivo 2, soddisfa e ha congruamente integrato i principi di sostenibilità ambientale e di pari opportunità.

3.2.1 Verifica delle linee e dei contenuti del Programma Obiettivo 2 e della sua coerenza in termini di rispondenza alla strategia

Nel presente capitolo si analizza il livello di relazione e rispondenza che, a livello di DocUP, emerge tra le scelte politiche di fondo adottate nella nuova programmazione e la loro rispondenza allo stato di fatto e alle tendenze in atto.

Si procede in tale senso a considerare la coerenza interna delle linee programmatiche che sono state identificate, valutando congiuntamente il livello degli obiettivi globali e quello degli obiettivi specifici.

In altri termini verrà affrontata la valutazione della coerenza della struttura concettuale del DocUP e l’analisi delle scelte di indirizzo intraprese.

Nel capitolo successivo (Cap. 3.2.2) verrà intrapresa l’analisi della pertinenza, completezza e coerenza degli obiettivi specifici con lo stato di fatto e gli squilibri delle singole sub-aree eleggibili, quali sono emersi dall’analisi SWOT.

I risultati di tale analisi costituiranno la base per gli affinamenti e l’approfondimento di dettaglio della valutazione che verranno sviluppati nelle successive fasi di formulazione del Programma.

Innanzitutto, al fine di posizionare correttamente le riflessioni che verranno sviluppate nei prossimi paragrafi, si riassume nel seguente schema la struttura concettuale di impostazione della strategia del programma di attuazione del Obiettivo 2 2000-2006, adottato nella predisposizione del DocUP.

Grafico n. 3 - Quadro di coerenza interna al DocUP

Partendo dalla acquisizione di un quadro compiuto di conoscenza dello stato attuale nei vari contesti che ha condotto alla analisi SWOT, si rileva uno sviluppo nell’impostazione della strategia elaborata contestualmente secondo due linee di formulazione incrociate:

• una linea di indirizzo che ha avuto come base di riferimento il processo di formulazione delle strategie e del suo successivo affinamento nei diversi contesti territoriali; tale indirizzo nello schema è individuabile nei due blocchi tratteggiati di sinistra e di destra: definizione della strategia globale e definizione della strategia territoriale; la contestuale lettura delle dinamiche a livello globale (inserimento organico nelle politiche regionali e coerenza con le politiche comunitarie e nazionali) e a livello territoriale (interpretazione delle specificità territoriali già in fase di impostazione delle strategie) è stata attuata al fine di poter misurare fin dal principio, l’attualità e l’appropriatezza delle scelte di politica di sviluppo nei diversi contesti;
• simmetricamente e contemporaneamente si è proceduto a ragionare in termini di sviluppo temporale e di attuazione della strategia; tale percorso è evidenziato dai due blocchi sovrapposti in linea continua, che contraddistinguono la fase di impostazione e quella di attuazione del programma. La sequenza logica è data dalla definizione degli obiettivi (globali e specifici) e quindi dall’individuazione delle modalità per raggiungere tali obiettivi.

La verifica delle linee e dei contenuti del Programma Obiettivo 2 e della sua coerenza in termini di rispondenza alla strategia viene sviluppata tramite il confronto di coerenza e correlazione tra obiettivi specifici, che esprimono l’indirizzo che le azioni dovranno seguire, e obiettivi globali del programma poiché questi ultimi sintetizzano le linee strategiche del DocUP.

Per completezza espositiva si riprendono brevemente gli obiettivi globali del DocUP (per una definizione più dettagliata si rimanda al testo del documento):

1. Rafforzamento della competitività delle aree Obiettivo 2 valorizzando le vocazioni, i punti di forza e le specificità dei territori;
2. Miglioramento dell’integrazione dei territori Obiettivo 2 con il resto della Regione;
3. Promozione di uno sviluppo orientato alla qualità sociale ed alla sostenibilità ambientale, sia a livello di impresa che a livello di sistemi locali;
4. Consolidamento delle pratiche di progettualità integrata a livello territoriale delle amministrazioni pubbliche.

La tavola seguente illustra l'intensità e il raccordo tra gli obiettivi globali e gli obiettivi specifici del DocUP, suddivisi per sub aree.

Il livello di raccordo tra obiettivi globali e obiettivi specifici è infatti il livello in cui si inserisce la differenziazione tra le diverse aree territoriali di riferimento.

Tavola n. 31 - Raccordo e intensità di impatto tra obiettivi specifici per area e obiettivi globali

Leggenda: X= sufficiente, XX= medio, XXX= buono, XXXX= elevato

Nel procedere all’analisi di coerenza tra obiettivi globali e obiettivi specifici, si assume innanzitutto un approccio di carattere territoriale, distinguendo le tre diverse sub-aree identificate nel DocUP; questo approccio analitico, con disaggregazione della trattazione a livello di aree, risulta essere coerente con la strategia del DocUP con una predominante lettura delle traiettorie di sviluppo sul territorio, e rappresenterà pure la chiave di lettura del rapporto tra SWOT e obiettivi specifici:

Area orientale

Si segnala la prevalenza della forza del primo obiettivo globale, la competitività dei territori, che rappresenta la chiave di lettura della strategia adottata per l’area. In effetti questo indirizzo è coerente con quanto riscontrato a livello di analisi SWOT e obiettivi specifici; a tale livello è emerso con importanza il ruolo che assume l’integrazione tra tessuto industriale e logistica e la necessità di rafforzare l’integrazione interna del sistema orientale operando sui suoi diversi fattori.

Il secondo obiettivo globale, che gioca un ruolo guida nella promozione dello sviluppo dell’area, è la promozione di uno sviluppo orientato alla qualità sociale e sostenibilità ambientale, declinato in particolare in questa ultima seconda valenza. Tale sviluppo è indirizzato sia a misure di controllo e risanamento delle aree dei grandi complessi chimici sia alla salvaguardia idro-geologica del territorio, sia alla sua conservazione e valorizzazione sostenibile (unicità ambientale del delta del Po e turismo naturalistico-ambientale).

Giocano un ruolo di supporto ai primi, gli altri due obiettivi; tra questi in particolare ha una valenza principale l’integrazione regionale, considerato il ruolo che il sistema logistico integrato e il complesso portuale di Ravenna possono svolgere a favore dell’intera regione.

Area appenninica

Per l’area appenninica, a livello di analisi di coerenza tra punti di forza e di debolezza e obiettivi specifici, si era enfatizzata l’importanza del fattore umano sul quale concentrare l’attenzione, rappresentando questo il punto di particolare criticità per l’area. Questo elemento unitamente alla valenza strategica che per l’Appennino riveste l’ambiente, in termini sia di contesto fragile da salvaguardare che di potenzialità economiche ad esso connesse.

Ciò ha trovato riscontro nelle scelte a livello di obiettivi specifici e anche, come si può rilevare nello schema precedente, dall’obiettivo globale che presenta maggiore impatto sull’area, ovvero la promozione di uno sviluppo orientato alla qualità sociale e sostenibilità ambientale, concetti questi ultimi da intendersi nelle loro implicazioni più ampie.

Giocano un ruolo di sostegno a tale indirizzo, che assume un ruolo prevalente nell’area, i due obiettivi di integrazione regionale – in primo luogo con i territori di pianura cui le singole aree montane sono collegate – e di progettualità territoriale integrata; quest’ultimo obiettivo ha una valenza trasversale di propulsore di una concezione di sviluppo orientato a rafforzare le connessioni tra sistemi e territori, che tradizionalmente nelle aree montane sono labili. Ci si attende che l’approccio alla programmazione negoziata (Asse 2) offra coerentemente un impulso a tale sviluppo.

Area a sostegno transitorio della pianura centrale

Nelle aree a regime transitorio, dal confronto tra SWOT e obiettivi specifici si ricavano con chiarezza tre elementi di priorità: la necessità di un impulso ai percorsi dell’innovazione di impresa, la elevata pressione ambientale, l’integrazione dei lavoratori immigrati.

Gli obiettivi globali che più caratterizzano le strategie dell’area sono quello della qualità sociale e della sostenibilità ambientale e il tema della competitività dei territori, con particolare riguardo alle sfide dell’innovazione; ciò offre un quadro di coerenza programmatica alle singole linee di lavoro e misure che già si sono riscontrate a livello operativo e di sfide puntuali.

Il quadro di coerenza di insieme tra obiettivi globali e obiettivi specifici, risulta quindi sostanzialmente organico e completo nella sua lettura a livello territoriale.

D’altro canto l’insieme coordinato degli obiettivi globali e specifici è teso a fornire un indirizzo programmatico e dare attuazione ad indirizzi di politica di sviluppo ampi, in grado di adattarsi a dinamiche che possono avere una evoluzione anche sostanziale non prevedibile in un arco temporale piuttosto lungo, quale è quello di attuazione dei nuovi fondi strutturali.

Inoltre il quadro di riferimento delle diverse aree, presenta delle specificità e articolazioni anche rilevanti, che hanno indotto ad una lettura territoriale della programmazione, al fine di poter essere coerenti ed efficaci nei diversi contesti. A tale fine gli obiettivi globali sono stati in un certo senso "declinati" sul territorio attraverso gli obiettivi specifici.

Considerando il peso che i quattro indirizzi di obiettivo globale assumono in termini di base per una politica di sviluppo per le aree beneficiarie del nuovo Obiettivo 2 e per il suo organico inserimento nel quadro della strategia di sviluppo della regione Emilia-Romagna, si evidenzia in particolare una loro formulazione fortemente integrata.

In effetti non esiste sostanzialmente una soluzione di continuità tra i quattro obiettivi globali e le azioni – attraverso il percorso dagli obiettivi specifici fino alle azioni puntuali – che da questi discendono.

Il quadro è sostanzialmente unitario e gli obiettivi sono stati definiti in tale logica coordinata e si articolano, in funzione

• degli attori che svolgono un ruolo principale nella fase di attuazione,
• dell’orientamento prevalentemente rivolto all’interno di un’area territoriale specifica, oppure indirizzato alla connessione tra diverse aree della regione,
• dell’orientamento a favore dei beneficiari finali delle azioni (imprese, amministrazioni locali, ecc.).

Al fine di dare una delimitazione degli ambiti operativi cui le misure e le azioni si devono indirizzare in favore delle imprese e dei diversi soggetti economici o in favore dei sistemi territoriali, il DocUP individua due assi principali:

Tali assi saranno, nella struttura e negli intendimenti del DocUP, fortemente integrati e orientati ad agire in sinergia in modo tale da offrire un quadro di azione coordinata, a favore delle imprese e in via complementare a favore dei sistemi locali, attraverso la pratica sperimentata della programmazione negoziata, agendo così contemporaneamente sul tessuto socio-economico locale e sull’ambiente esterno alle imprese.

In conclusione emerge un impianto strategico concepito attraverso due linee di azione, individuate dai due assi del DocUP, tra loro strettamente collegate e integrate: un’asse orientato a attuare iniziative finalizzate a sostenere gli attori privati, imprese e loro associazioni (consorzi, società consortili, ecc.), che svolgono un ruolo fondamentale nell’effettivo innesco di dinamiche di sviluppo nelle aree obiettivo 2 e quindi di riequilibrio delle disparità identificate nell’analisi; un secondo asse orientato a concertare azioni sinergiche tra i diversi soggetti istituzionali, amministrazioni locali, istituzioni presenti sul territorio, al fine di intervenire sui territori interessati per mezzo di attività e progetti in grado di contrastare i punti di debolezza che li caratterizzano e quindi creare le condizioni per il più proficuo radicamento delle iniziative intraprese dai soggetti, prevalentemente privati, sostenuti nelle misure del primo asse.

Gli obiettivi globali del DocUP rappresentano la base di riferimento verso cui le azioni, definite dai due assi e articolate nelle diverse misure, devono tendere; al fine di dare completezza e chiarezza operativa alla strategia, sono stati definiti e dettagliati gli obiettivi specifici.

Con riferimento a tali obiettivi, al fine di rendere coerente l’attuazione del Programma alle diverse specificità territoriali eleggibili all’obiettivo 2, la scelta del programmatore si è orientata ad una loro articolazione su base territoriale, come già ribadito.

Si sono quindi definiti obiettivi specifici distinti per le diverse aree eleggibili: l’area orientale, l’area appenninica e l’area della pianura centrale a regime transitorio.

Gli obiettivi specifici sono comuni a entrambi gli assi e articolati territorialmente, gli assi sono infatti concepiti come due "modalità" complementari per perseguire i medesimi obiettivi di sviluppo.