Parte prima - Punto 1

IL CONTESTO DI REALIZZAZIONE DEL PROGRAMMA

La strategia generale della politica industriale ed economica della regione Emilia-Romagna si ispira agli indirizzi delle politiche europee a cominciare dai principi guida delle politiche economiche per l’integrazione dell’Unione Europea, che si possono riassumere nei seguenti tre obiettivi:

• perseguire una prospettiva di crescita economica, quale collante principale dell’unificazione di diverse economie, società e culture;
• migliorare la competitività del sistema produttivo, quale condizione per la sostenibilità di lungo periodo della crescita europea nel contesto economico mondiale;
• generare alti livelli di occupazione, quale elemento primario della coesione sociale e della sostenibilità sociale della crescita;.

Questi princìpi, già presenti nel Libro Bianco "Crescita, Competitività e Occupazione", e prima ancora negli accordi di Maastricht, sono stati successivamente riaffermati con più vigore negli accordi di Amsterdam, implicano: innanzitutto, il rafforzamento del processo di integrazione all’interno dell’Unione (per via dell’integrazione monetaria e della stabilizzazione macroeconomica, del potenziamento delle reti transeuropee e di una maggiore circolazione delle risorse umane tra i paesi membri); in secondo luogo, l’intensificazione degli sforzi per favorire una crescita competitiva e la creazione di occupazione qualificata attraverso investimenti nella ricerca e nell’innovazione tecnologica, nella qualificazione delle risorse umane, nello sviluppo delle piccole e medie imprese e delle economie regionali, infine, l’attenzione alla qualità dello sviluppo dal punto di vista della sua sostenibilità ambientale e sociale.

Alla base di questa visione vi è l’obiettivo di sviluppare, insieme, crescita, competitività, coesione sociale in un contesto economico integrato. Secondo il trattato di Amsterdam, gli strumenti finanziari dell’Unione devono operare simultaneamente e in una prospettiva di lungo termine, a favore della crescita economica, della coesione sociale e della tutela dell’ambiente, in altre parole dello sviluppo sostenibile. Il Consiglio europeo di Vienna ha confermato la priorità politica dell’integrazione delle problematiche ambientali nella definizione ed attuazione delle azioni finanziate dai Fondi Strutturali e dal Fondo di Coesione. I regolamenti (CE) n.1261/99 e 1262/99 del Parlamento Europeo e del Consiglio, relativi al FESR e al FSE, ribadiscono questi principi, rendendo obbligatoria, oltre alla valutazione economica in senso stretto, la valutazione ambientale e sociale.

Tali obiettivi congiunti sono difficili da raggiungere e da perpetuare, e richiedono una continua "manutenzione" e capacità di innovazione e di risposta a un contesto esterno dinamico e in continua evoluzione.

Le politiche economiche regionali e locali in questo quadro sono venute ad assumere un ruolo critico. La sottoscrizione del "patto di stabilità", riducendo drasticamente i gradi di libertà per le politiche macroeconomiche, rende di fatto centrali le politiche di sviluppo dal basso, elaborate e sviluppate a livello regionale e locale con il coinvolgimento delle imprese, delle forze economiche e sociali e delle istituzioni locali.

Nel rafforzare le reti locali di sostegno allo sviluppo dei sistemi produttivi, la Regione si è da sempre contraddistinta sia per la sua azione diretta, sia per quella messa in atto in forma diffusa dagli enti locali, dalle reti associative e dagli altri soggetti attivi nei territori. Con la elaborazione del Piano Territoriale Regionale, inoltre, la Regione ha stabilito obiettivi e criteri progettuali per il consolidamento dello sviluppo diffuso in un quadro di apertura alle reti globali materiali e immateriali, che richiedono alla regione la capacità di adeguare le sue infrastrutture per accedere alle grandi connessioni internazionali.

Per quanto riguarda il tema specifico delle piccole e medie imprese, esso ha acquisito una crescente importanza in tutte le politiche europee. Sull’esempio di regioni come l’Emilia-Romagna, è stato riconosciuto che le PMI hanno un ruolo determinante nel generare nuova occupazione, nel favorire un maggiore dinamismo imprenditoriale e meccanismi di innovazione spontanea, nel rafforzare il radicamento territoriale delle attività produttive e il loro carattere diffuso. La strategia indicata dall’Unione Europea, attraverso le linee guida indicate dalla DG 23 per quanto riguarda le politiche per le PMI e per l’Artigianato, ha fatto riferimento ai seguenti punti chiave:

• semplificare il contesto burocratico, amministrativo, fiscale e legale per le imprese;
• facilitare l’accesso delle PMI al mercato finanziario;
• promuovere una maggiore internazionalizzazione e propensione all’export delle PMI;
• creare le condizioni per far giungere alle PMI i risultati della ricerca scientifica e tecnologica e per facilitare l’adozione di processi produttivi a maggiore qualità ambientale;
• supportare le nuove iniziative imprenditoriali.

La strategia di politica industriale regionale, così come chiaramente indicato nella Legge Regionale 3/99 fa esattamente riferimento a questi punti, con l’aggiunta di una attenzione particolare ai progetti di sviluppo locale. In attesa della autonomia nella programmazione degli aiuti e della delega delle leggi nazionali di incentivazione, la Regione ha in questi anni agito con forza nelle seguenti direzioni:

• semplificazione amministrativa, attraverso interventi sulla normativa di attuazione degli interventi e, ora, con un forte impegno nella realizzazione degli Sportelli Unici per le imprese;
• miglioramento dell’efficienza amministrativa, in termini di attenzione al miglioramento continuo dei risultati e all’ottimizzazione nell’impiego delle risorse, soprattutto per quanto riguarda le erogazioni di agevolazioni alle imprese;
• promozione delle condizioni di accesso al credito per le piccole imprese attraverso il sostegno alla rete dei consorzi fidi;
• promozione di strumenti di incentivazione a livello regionale rivolti ad obiettivi non coperti da leggi nazionali, ma di importanza strategica per la competitività e il rinnovo dell’economia regionale, e in particolare: qualità, innovazione, nuova impresa.
• promozione della programmazione concertata per lo sviluppo delle aree deboli della regione, e nella prospettiva di una collaborazione Nord-Sud reciprocamente conveniente;
• accesso ai fondi comunitari per interventi strutturali nelle aree meno sviluppate o in condizioni di riconversione industriale della regione;
• intervento significativo sulla formazione professionale, per facilitare l’adattamento e la propensione al cambiamento delle imprese e delle forze lavorative.

Sulla base di tale esperienza, la nuova fase di programmazione diviene una importante opportunità per costruire una strategia più organica ed un insieme di azioni coordinate (anche a livello interassessorile) ed incisive per lo sviluppo del sistema produttivo regionale.

In questa fase di passaggio dal momento legislativo all’azione di programmazione degli interventi può risultare utile presentare un breve monitoraggio dell’attività svolta negli ultimi tre anni nel campo degli interventi a favore del sistema industriale regionale. I dati di sintesi di tale attività come espressi dalla tabella 1, sono i seguenti:

• 269,65 miliardi di risorse impegnate a favore di progetti aziendali, con 1.417,25 miliardi di investimenti aziendali;
• 41,59 miliardi di risorse impegnate a favore dei confidi e di Artigiancassa per l’agevolazione dell’accesso al credito delle imprese.

Sostegno alle PMI

Nell’ambito del sostegno ad investimenti per finalità specifiche delle PMI, la Giunta regionale ha promosso un impegno rilevante che si è concretizzato nel finanziamento di quasi 2.800 progetti di imprese, particolarmente concentrati nei settori della certificazione di qualità (L.R. 37/92) e dell’innovazione tecnologica (L.R. 9/94) in cui sono state finanziate rispettivamente 1.410 e 833 progetti. Risulta anche importante sottolineare che, per quanto attiene lo sviluppo della nuova imprenditorialità, la Regione ha finanziato gli investimenti di 344 nuove imprese nel periodo considerato. La partecipazione delle imprese artigiane ai benefici offerti dalla normativa sulle PMI è stata pari ad almeno il 20% delle domande finanziate.

Sotto il profilo delle risorse impiegate per le PMI si è raggiunta, nell’arco del triennio, la somma di oltre 75,7 miliardi. Le risorse regionali sono andate prevalentemente a sostenere gli interventi delle leggi 9 e 37 che, da sole, hanno assorbito il 67,2% dei finanziamenti impegnati.

In termini di efficacia il dato più significativo è quello che riguarda il livello di investimenti attivato grazie agli interventi regionali, che ha raggiunto una somma di quasi 400 miliardi di investimenti aziendali in tre anni, un risultato importante considerando le risorse a disposizione e il fatto che solo la legge 9/94 ha previsto interventi in conto interessi, mentre tutte le altre hanno operato con il conto capitale, che genera effetti moltiplicativi decisamente più limitati.

Una specifica attenzione meritano poi le leggi regionali 21/83 e 3/79, per le caratteristiche particolari degli interventi previsti. La L.R. 21/83, che sostiene i consorzi export della regione e i progetti di promozione di soggetti associativi e del sistema camerale, è stato fino ad oggi l’unico strumento di intervento nel campo dell’internazionalizzazione a disposizione dell’amministrazione regionale ed ha comunque permesso di realizzare un’azione significativa su questo terreno. Nel periodo considerato la regione ha finanziato 67 progetti di promozione all’export e di iniziative dei consorzi export, con un impegno di 8,38 miliardi di lire, attivando una spesa da parte dei consorzi di 23,81 miliardi. Al di là degli aspetti prettamente finanziari l’importanza di questa legge deriva dal fatto che, sostenendo soggetti collettivi, consente ad un ampio numero di imprese dell’Emilia-Romagna di migliorare la propria presenza commerciale all’estero. Secondo i nostri dati le imprese direttamente coinvolte nei progetti della legge regionale 21 superano il numero di 500 l’anno.

Oltre ad uno sviluppo quantitativo dell’azione di incentivazione, l’amministrazione ha promosso un notevole impegno finalizzato al miglioramento dell’efficienza e alla semplificazione amministrativa che hanno condotto ad una drastica riduzione dei tempi istruttori; i risultati più significativi sono stati ottenuti proprio sulle due leggi più apprezzate dalle imprese, la L.R.37/92 e la L.R. 9/94.

Sostegno alla cooperazione

Un altro aspetto importante dell’azione regionale ha riguardato il settore della cooperazione: con la legge regionale 22/90 sono stati finanziati progetti di realizzazione di servizi da parte di soggetti associativi, consorzi e associazioni temporanee di imprese cooperative. L’interesse di questa tipologia di intervento risiede nella possibilità di creare, con una quantità relativamente limitata di risorse finanziarie, reti di servizio che vengono messe a disposizione di un ampio numero di società cooperative. Nel triennio 96-98 la legge 22/90 ha finanziato 50 iniziative mediante l’erogazione di 2,46 miliardi di lire che hanno consentito di attivare investimenti in servizi qualificati per 6,41 miliardi. A ciò va aggiunta l’attivazione dal 1997 di Cooperfidi come strumento di promozione dell’accesso al credito, in particolare di nuove imprese cooperative.

Sostegno all’artigianato

Per quanto attiene il sostegno alle imprese artigiane in base alla nuova Legge regionale divenuta operativa dal 1995, si sottolinea che tale intervento ha visto l’impegno di 81 miliardi (107 considerando l’intero periodo dal 95 al 98). Per quanto attiene l’investimento sostenuto, nel campo dell’artigianato, si è raggiunto un livello di circa 225 miliardi l’anno, con un risultato complessivo di 676,4 miliardi nel periodo 96 - 98, con un moltiplicatore di 1 a 9. In generale, si può affermare che l’azione regionale è risultata particolarmente efficace, con una media di quasi 4.500 interventi aziendali annui nel triennio 96-98. Tale intervento è delegato alle province e ha consentito di garantire un elevato livello di efficienza e una notevole rapidità delle procedure di istruttoria. Questa scelta è stata valorizzata dalla legge regionale 3/99 che prevede un significativo ampliamento delle competenze delle province in materia di artigianato, creando di fatto un sistema integrato e coordinato di intervento tra i diversi momenti istituzionali.

In merito all’azione di innovazione normativa e operativa in materia di artigianato non va poi dimenticata l’attivazione della legge regionale 40/97 che si è affiancata, sostenendo la diffusione degli strumenti finanziari più innovativi di Artigiancassa, al più tradizionale intervento di abbattimento dei tassi di interessi già praticato mediante la legge regionale 20/94. In particolare è utile evidenziare come gli interventi della legge regionale 40/97 abbiano realizzato un moltiplicatore contributo pubblico/investimento superiore a 20.

Agevolazione del credito

L’ampiezza delle tematiche di intervento è poi evidenziato dagli interventi per le iniziative di garanzia dei confidi provinciali e regionali che hanno consentito di sostenere l’impiego di risorse finanziarie e gli investimenti innovativi di un notevole numero di imprese. Nel quadriennio 1995-98 l’Amministrazione regionale ha promosso un cospicuo intervento a sostegno dell’attività dei consorzi fidi, contribuendo in modo sostanziale alla costituzione dei fondi patrimoniali dei consorzi stessi. In particolare sono stati:

• 11 miliardi destinati a Fidindustria, a fronte degli 11 miliardi erogati in tutto il periodo precedente dal momento della sua costituzione;
• 7 miliardi destinati ai confidi provinciali delle PMI, a fronte degli 8,2 erogati nel periodo precedente;
• 7,7 miliardi destinati ad Artigiancredit, a fronte dei 7,8 del periodo precedente;
• 2,55 miliardi destinati ad Artigiancassa;
• 2,91 destinati a Cooperfidi.

Le politiche per l’accesso al credito hanno subìto nel corso degli ultimi anni un processo evolutivo attraverso il quale, alla tradizionale politica di contribuzione ai fondi rischi, si è affiancata una nuova forma di intervento che consiste nella costituzione di fondi rotativi di proprietà regionale gestiti dai Confidi. Questa sperimentazione è stata avviata nel quadro della programmazione 97-99 dell’Obiettivo 2.

Un aspetto rilevante delle politiche di agevolazione del credito risiede nell’alto livello di efficacia: si stima che gli interventi in garanzia dei consorzi fidi di PMI sostengano finanziamenti per oltre 300 miliardi annui, oltre 500 nel caso dei consorzi artigiani.

Tabella 1.

Principali interventi regionali per le PMI, le imprese cooperative, l’artigianato (96-98)

Fonte: Regione Emilia-Romagna, Assessorato alle Attività Produttive "Verso una politica industriale regionale", 1999

Gli obiettivi comunitari

A completare il quadro di azione della regione ha contribuito il cofinanziamento delle azioni previste dai programmi comunitari Obiettivo 2 e 5b per il 1994-96 e per il 1997-99, i programmi RETEX, PMI, ed altro ancora sul territorio regionale. Questi hanno offerto un importante contributo al sostegno dell’imprenditoria delle zone svantaggiate della nostra regione. In termini di efficienza operativa i programmi comunitari hanno dato buoni risultati tant’è che l’Emilia-Romagna ha impiegato tutte le risorse programmate nei tempi previsti, dando prova di buona capacità gestionale ed evitando i "tagli" che, come è noto, la Commissione Europea infligge alle amministrazioni che non utilizzano i fondi nei tempi di programmazione previsti. I programmi cofinanziati dall’unione europea hanno visto il finanziamento di oltre 1.000 progetti, determinando una più ampia partecipazione delle province meno avvantaggiate all’utilizzo di risorse pubbliche:

• l’Obiettivo 2 con impegni pari a 58,49 miliardi;
• l’Obiettivo 5b che registra 17,92 miliardi di impegni.

L’impiego delle risorse finanziarie

L’impegno finanziario complessivo nel triennio in esame si è sostanziato in 269,65 miliardi di Lire impegnate, di cui:

• 120,51 direttamente dalla Regione a favore di progetti d’impresa;
• 107,55 dalle Province nell’esercizio delle gestioni in delega;
• 41,59 destinate all’agevolazione dell’accesso al credito alle imprese.

Si evidenzia il differente effetto moltiplicativo delle diverse normative di agevolazione. In particolare le leggi regionali 9/94 e 20/94 hanno mostrato un moltiplicatore rispettivamente pari a 12,2 e 8,7 lire per lira di contributo contro una media di 4,1 lire per l’insieme delle normative attivate.

La superiore efficacia moltiplicativa di queste leggi dipende dal fatto che tali provvedimenti hanno previsto un ampio ricorso ad agevolazioni in conto interessi, che consentono alle imprese di ottenere una significativa disponibilità di finanziamento e quindi di realizzare investimenti cospicui con un modesto impiego di risorse pubbliche.

Relativamente alla distribuzione territoriale delle risorse, i contributi direttamente gestiti dall’Amministrazione regionale sono stati utilizzati prevalentemente dai territori delle province di Modena di Reggio Emilia e di Bologna. E’ inoltre rilevante l’impegno a favore di progetti a carattere interprovinciale che assomma a 17,04 miliardi nel triennio.

Analoga distribuzione risulta derivare dalle gestioni delegate, anche se in questo caso, grazie all’inserimento nella programmazione 97-99 dell’obiettivo 2, la Provincia di Ferrara attinge alle disponibilità complessive in misura relativamente superiore. Le province che comunque hanno ottenuto un maggior numero di finanziamenti risultano essere Bologna (2.371), Reggio Emilia (2.018), Modena (1.727) e Forlì (1.741), con un interessante risultato in provincia di Ravenna con 1.385 domande finanziate.

Relativamente all’articolazione territoriale delle domande finanziate nell’ambito delle diverse normative va considerata la notevole importanza che in tutto il territorio regionale hanno avuto le LL.RR. 37/93 e 9/94, anche se la loro distribuzione a livello provinciale è caratterizzata da una rilevante concentrazione degli interventi nell’area centrale della regione.

Tabella 2.

Contributi concessi dalla Regione per provincia nel triennio 1996-98 (inclusi cofinanziamenti comunitari)

Fonte: Regione Emilia-Romagna, Assessorato alle Attività Produttive "Verso una politica industriale regionale", 1999

Gli interventi a carattere interprovinciale hanno riguardato soprattutto la L.R. 21/83 che ha finanziato, nel periodo 1996-1998, la partecipazione di imprese a 67 progetti collettivi di promozione dell’export proposti da consorzi, associazioni e dal Centro Estero delle Camere di Commercio. Anche con la L.R. 22/90 per la qualificazione del settore cooperativo sono stati finanziati 16 progetti interprovinciali nel corso del triennio, progetti proposti da soggetti associativi e consortili, orientati alla modernizzazione tecnologica, organizzativa e commerciale delle imprese cooperative.

Il triennio 1996-98 ha visto inoltre la realizzazione di interventi innovativi finalizzati ad incentivare innovazioni orientate ad una riduzione dell’impatto ambientale di processo; sono stati finanziati 7 progetti pilota per l’introduzione di sistemi di gestione ambientale ed audit nelle imprese secondo il regolamento comunitario CEE/93/1836 (EMAS); è stato promosso il Premio ERA che ha visto una partecipazione numerosa e qualificata di imprese pubbliche e private che si sono distinte per interventi atti a minimizzare il loro impatto ambientale. E’ stato recentemente promosso anche un progetto pilota innovativo per la qualificazione territoriale-ambientale del sistema produttivo della ceramica.

Per quanto riguarda infine l’utilizzo delle leggi nazionali di incentivazione, va osservata una buona capacità del sistema emiliano-romagnolo di utilizzare gli strumenti a disposizione, a confronto con le altre regioni. Con la sola eccezione della legge 341/95, l’Emilia-Romagna figura sempre entro le prime tre posizioni tra le regioni italiane. Va osservato peraltro che, ad eccezione della Sabatini (L.1329/65) e della Legge 949/52 per le imprese artigianali, il grado di utilizzo a livello nazionale in termini di operazioni risulta comunque basso. Il decentramento regionale di buona parte di queste leggi e la possibilità di semplificarne alcuni regolamenti attuativi potranno dare un contributo significativo ad un maggiore utilizzo.

Tabella 3.

L’utilizzo di alcune leggi nazionali di agevolazione agli investimenti da parte delle imprese dell’Emilia-Romagna nel 1997-98

(*) solo 1998

(**) leggi non delegate

Fonti: Ministero dell’Industria, Commercio ed Artigianato: "Rilevazione leggi e provvedimenti di sostegno alle attività economiche e produttive"; Mediocredito Centrale

Come è noto il D.Lgs. 112/98, assunto in attuazione della Legge 59/97, prevede la delega di funzioni amministrative relative ad alcune leggi statali di politica industriale, con esclusione di quelle relative a funzioni strategiche di rilievo nazionale (brevetti e proprietà industriale, industria aeronautica e militare, classificazione dell’attività industriale), alla ricerca scientifica (L. 46/82), all’imprenditoria femminile (215/93), agli interventi nelle aree depresse (L. 488/92) e al sostegno dell’imprenditoria giovanile nel mezzogiorno (L. 44/86). Rimangono ugualmente a gestione centralizzata le principali leggi riguardanti lo sviluppo dell’export e dell’internazionalizzazione, gestite dal Ministero per il Commercio con l’Estero attraverso Simest e SACE.

Concretamente ciò significa la possibilità che le Regioni, a partire dal 2000, potranno utilizzare un nuovo quadro di strumenti di aiuto alle imprese che può essere compreso in due grandi insiemi.

Il primo comprende le normative la cui gestione operativa è affidata, con convenzione pluriennale a Mediocredito Centrale S.p.A. Si tratta sostanzialmente di agevolazioni finanziarie erogate in forme diverse attraverso il sistema del credito e che sono prevalentemente finalizzate:

• all’acquisto di macchine utensili industriali (L.1329/65 "Sabatini");
• all’innovazione tecnologica e alla tutela dell’ambiente e della sicurezza sul lavoro (L. 598/94);

Oltre a questi interventi di agevolazione finanziaria Mediocredito gestisce, sempre con convenzione pluriennale, interventi a sostegno dei consorzi fidi costituiti tra piccole e medie imprese (capo IV, L. 317/91), a sostegno della capitalizzazione delle PMI (L.237/96) e il Fondo nazionale di garanzia per l’accesso al credito, attivato recentemente (L. 266/97).

Al fine di attivare tali interventi la Regione dovrà subentrare nella convenzione sottoscritta tra Mediocredito Centrale e Ministero del Tesoro, avendo comunque la facoltà di stipulare atti aggiuntivi finalizzati a meglio adattare l’operatività delle leggi alle necessità del proprio territorio e delle imprese che vi operano.

Il secondo insieme raccoglie un gruppo eterogeneo di leggi di agevolazione gestite direttamente dal MICA o attraverso concessionari individuati volta per volta. Anche in questi casi l’attribuzione delle competenze prevede il subentro nelle convenzioni attualmente in essere.

Il "pacchetto" MICA comprende:

• la principale legge di finanziamento della PMI (L. 317/91), che prevede diverse forme di agevolazione per PMI, consorzi di imprese privati e misti, nonché interventi per i sistemi locali di produzione;
• le leggi sugli incentivi automatici per l’acquisto di beni di produzione (L. 341/95) e per il finanziamento di attività di ricerca e innovazione in azienda (L. 140/97), attualmente gestite in convenzione dalla Banca di Roma.

Tabella 4.

Scheda sinottica dei provvedimenti di legge statali in delega

(*) sostituiti ed integrati ex Legge 140/97, 341/95, 266/97 ed ex Legge "Fondo nazionale di garanzia"

Fonte: Ministero dell’Industria, Commercio ed Artigianato, "Funzioni e compiti amministrativi in materia di incentivi alle imprese conferiti alle Regioni", comunicazione MICA 23/9/99

A queste vanno poi ad aggiungersi gli interventi per la cooperazione già previsti dalla legge 49/85 "Marcora", per la quale è previsto un regime misto: il titolo I, relativo agli aiuti alle imprese cooperative rientrerà nel processo di delega, mentre il titolo secondo, che prevede trasferimenti finanziari alla Compagnia Finanziaria Industriale, rimarrà di competenza statale, anche se le regioni potranno svolgere un ruolo di sostegno e assistenza tecnica ai soggetti che intendono candidarsi agli aiuti previsti.

Le deleghe previste dal D. Lgs. 112 diverranno operative dopo l’approvazione del Decreto del Presidente del Consiglio relativo agli indirizzi per l’esercizio delle deleghe stesse, al trasferimento delle risorse finanziarie e al trasferimento dei beni e del personale.